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Précaution et vigilance par Pierre Lascoumes

Depuis le scandale du sang contaminé et celui de l’épidémie d’ESB, les questions de conduite vigilante et de démarche de précaution ont pris une acuité toute particulière. Non seulement les administrations spécialisées (santé, agriculture, environnement) ont montré leur lenteur à se mobiliser face à de nouveaux dangers encore mal cernés, mais encore les lieux d’expertise publique (INSERM, INRA, INERIS) n’ont pas fait mieux. C’est pourquoi ces cinq dernières années ont été marquées dans la politique de surveillance des risques par la création d’Agences autonomes censées avoir une meilleure capacité réactive. Ainsi ont été créées en juillet 1998 Le Comité national de sécurité sanitaire (CNSS), l’Institut de veille sanitaire (IVS) et l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS). Enfin, en juillet 2001 a été créée l’Agence française de sécurité environnementale.

Ces agences doivent être les acteurs principaux de ce que nous avons appelé avec M. Callon et Y. Barthe « l’action mesurée », c’est à dire un mode de conduite qui combine trois activités : la vigilance, l’exploration des dangers, le choix révisable de mesures proportionnées. Ces trois registres d’action donnent un sens concret à la notion de « précaution » qui est une démarche d’action dans un contexte d’incertitude. Elle concerne les situations dans lesquelles l’absence de connaissance préalable scientifique et technique, à un moment donné, interdit le recours aux démarches habituelles de prévention et de gestion des risques. Mais l’absence de savoirs constitués n’est pas un obstacle majeur pour toute action. Au contraire, la démarche de précaution incite à la mobilisation par l’adoption de mesures limitant les dangers et l’exploration de ces derniers. Leur but doit être de limiter dans la mesure du possible l’impact de dangers émergents, mais aussi d’objectiver leurs dimensions et leurs facteurs de diffusion afin de rationaliser la menace suspectée en un risque cerné. La précaution est par définition une démarche temporaire qui doit progressivement ramener la situation menaçante à un état mieux maîtrisé qui relèvera alors d’actions classiques de prévention. Mais une des grandes difficultés de cette démarche est précisément de choisir, de justifier et surtout de rendre acceptables et effectives des mesures limitatives dans un contexte où l’incertitude sur la nature et la portée du danger en cause fait obstacle à leur compréhension. Un des enjeux majeurs de la précaution est la question de proportionnalité et de mise en œuvre de ses mesures.

Ainsi il y aurait eu démarche de précaution si dès le début de l’épizootie constatée, en Grande Bretagne en novembre 1986, des mesures avaient été prises pour contrôler l’alimentation des animaux et limiter la consommation de bœuf par l’homme. Au contraire les autorités anglaises ont attendu d’avoir la preuve scientifique, en juillet 1988, de l’origine de l’épizootie par les farines contaminées pour prendre les premières mesures de prévention. En revanche dans le cas du VIH l’hypothèse d’un agent causal (non identifié) transmissible par le sang est formulée en avril 1982, puis précisée par des observations cliniques en 1983. C’est pourquoi les mesures de sélection des donneurs prises en France en juin 83 et en Grande Bretagne en septembre 83 relèvent bien d’une démarche de précaution. La nature de l’agent causal ne sera effectuée qu’en avril 1984 et le test de dépistage ne sera disponible que début 1985. Certes les mesures de 1983 auraient pu être plus complètes (limitation des transfusions, autotransfusion systématique) mais ce qui en France a surtout limité leur impact ce sont leurs conditions de mise en œuvre. Beaucoup d’acteurs concernés ne les ont pas respectées ne voyant pas leur utilité faute de percevoir nettement l’ampleur du danger.

Confusions à éviter – Comme beaucoup de notions nouvelles, l’idée de précaution est aujourd’hui victime de son succès. Le terme se diffuse tous azimuts et les interprétations les plus extrêmes en sont données.

- La confusion la plus fréquente assimile la précaution à la prévention. A propos du passage d’un cyclone, de la circulation routière ou de l’usage régulier du tabac, les risques sont bien connus, mesurés, souvent probabilisés, et de nombreuses mesures ont été prescrites et évaluées. En ces domaines l’incertitude est réduite, on se trouve dans le domaine du risque cerné et donc dans celui de la prévention.

- Une autre grande confusion consiste à assimiler la précaution à une règle impérative d'abstention tant qu'une certitude de sûreté n’est pas établie (un seuil de non-nocivité d’un produit chimique, ou l’existence d’une technique permettant d’écarter un facteur de risque comme le test de dépistage du VIH dans le sang ou de l’ESB chez les bovins). Faute de connaissance et tant que subsisterait une incertitude on ne pourrait agir. Au contraire, la précaution est sur trois plans un principe d’action : elle incite à repérer précocement les sources de danger potentiel, à suspendre les activités suspectées d’être dangereuses, enfin, elle pousse à mener des opérations de connaissance du risque.

- La troisième grande confusion consiste à assimiler la précaution à la création d'une situation de risque zéro. Elle raisonnerait en ne retenant que les hypothèses les plus extrêmes : l’épidémie des prions transmis par voie alimentaire se répandrait à toutes les espèces animales, la mise en culture d’OGM créerait partout des mutations irréversibles, le réchauffement climatique mondial dû aux émissions croissantes de CO² génèrerait des catastrophes irréversibles sur tous les continents ... Aucune réaction organisée ne serait en mesure de répondre à de tels scénarios qui provoqueraient le blocage de toutes décisions ou les soustrairait à toute rationalité. Au contraire, l’apport de la précaution en matière de gestion de danger consiste à examiner toutes les hypothèses, même les plus marginales. D’où l’importance des “ lanceurs d’alerte ” qui attirent l’attention sur des faits isolés, énigmatiques mais susceptibles d’annoncer des atteintes plus larges. Comme ce fut le cas des premiers vétérinaires anglais qui dès novembre 1986 anticipèrent l’épizootie d’ESB. En situation de danger une hypothèse non infirmée doit être tenue provisoirement pour valide, même si elle n’est pas formellement démontrée. Autrement dit l’absence de démonstration formelle d’un risque ne doit pas être un prétexte dispensant de toute réaction.

La précaution est une activité cadrée – Contrairement aux divers épouvantails brandis la précaution ne signifie pas l’entrée de l’irrationnel dans la décision, il s’agit au contraire d’une activité cadrée. Ceci est particulièrement clair en matière de protection de l’environnement. Prenons deux définitions de référence.

1 - Définition française (loi du 2 février 1995, article 200-1 du code rural définissant les principes généraux du droit de l'environnement : " Le principe de précaution selon lequel l'absence de certitudes compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement supportable".

2 - Commission Européenne DGXXIV (consommation, santé) décembre 1998 : "Le principe de précaution est une approche de gestion des risques qui s'exerce dans une situation d'incertitude scientifique. Il se traduit par une exigence d'action face à un risque potentiellement grave sans attendre les résultats de la recherche scientifique".

La précaution présuppose une situation d’incertitude, ce que O. Godard nomme un “univers controversé ” car des perceptions et des intérêts divergents s’affrontent que le flou des connaissances et de l’ampleur du danger ne permettent pas de trancher. Cependant l’entrée en précaution suppose la possibilité d’un risque grave. Dans certains cas un “ risque potentiellement grave ” est suffisant (définition n°2). D’autres conceptions sont plus restrictives, comme la loi française (définition n°1) qui parle de “ menace de dommage grave et irréversible ”. La terminologie et la redondance indiquent bien la volonté de limiter les activités de précaution aux situations les plus graves. Le troisième élément de cadrage concerne le caractère facultatif ou contraignant de l’entrée en précaution. Si certaines formulations utilisent le conditionnel, les plus récentes sont plus contraignantes : “ne pas retarder l’adoption de mesures ”, “exigence d’action face au risque ”. La précaution n’est plus ici optionnelle, elle devient impérative. Enfin, le dernier élément de cadrage porte sur l’étendue des mesures à adopter. Les propositions varient en fonction de l’intensité de l’action qui est attendue. Si le texte de la Commission européenne n’introduit aucune indication, laissant ainsi le champ largement ouvert à l’appréciation des autorités publiques, la formulation française contrebalance l’exigence de mesures effectives et proportionnées (au danger) par un critère d’acceptabilité économique. Tous ces efforts de cadrage poursuivent deux objectifs principaux. D’une part, ils veulent guider les choix des acteurs politiques et économiques dans l’ajustement des intérêts divergents surtout la liberté d’entreprendre avec la protection contre les atteintes à l’environnement et à la santé humaine. D’autre part, ces cadrages veulent aussi anticiper sur certains abus, en particulier sur l’usage discrétionnaire qui pourrait être fait de la précaution dans les échanges internationaux au profit de pratiques protectionnistes. Un travail de cadrage équivalent reste à faire en matière de politique de santé où l’essentiel des normes reste encore d’origine jurisprudentielle, avec tous les aléas de ce type de casuistique.

Vigilance, exploration et choix de mesures – ce sont ces trois plans d’action qui forment la démarche de précaution. L’importance des cadrages présentés ci-dessus en matière d’environnement, ainsi que l’accumulation de mises à l’épreuve récentes en matière de sécurité sanitaire soulignent le caractère majeur des modalités pratiques de mise en œuvre de la précaution. Contrairement aux analyses qui craignaient que le recours à la précaution n’oriente la gestion des dangers vers des pratiques irrationnelles, au contraire, ce principe d’action est de plus en plus opérationnalisé selon des modalités inspirées du modèle classique d’évaluation des risques. Les possibilités d’entrée précoce en précaution exigent un renforcement des dispositifs d’alerte et de vigilance (sanitaire, environnementale). L’exploration des dimensions et de la gravité du danger suppose un travail d’expertise élargi comme celui mené par le comité Dormont en matière d’ESB. L’incertitude ne signifie pas absence totale de connaissance et il s’agit de construire des faisceaux d’indices convergents. Enfin, le choix des mesures et surtout leur suivi doivent donner lieu à des confrontations de points de vue les plus différents possibles. Aujourd’hui les menaces qui concernent la démarche de précaution sont moins du côté de l’abus de mesures restrictives que du côté d’un retour en force du rationalisme et de l’expertise classique. Au contraire seules des démarches pluridimensionnelles dans laquelle, les acteurs et les savoirs profanes participent le plus avant possible à la vigilance, à l’exploration et au choix des mesures nous paraît de nature à garantir une approche démocratique de la gestion des dangers et des risques.

La référence à la précaution marque une évolution dans les pratiques de décision et les régimes de responsabilité publique et privée. Mais celle-ci est cantonnée par des normes spécifiques dont le contenu (gravité du danger, mesure proportionnée, coût acceptable) est déterminé au coup par coup selon les contextes. Il ne s'agit donc pas d'un modèle d'action pré-défini qui permettrait de trancher a priori sur la validité des actes. Elle constitue un standard de jugement dont le sens et la portée se construisent en situation.

Bibliographie :

M. Callon, P. Lascoumes, Y. Barthe, Agir dans un monde incertain, essai sur la démocratie technique, Le Seuil, 2001
F. Chateauraynaud, D. Torny, Les sombres précurseurs, édition EHESS, 1999
Commission européenne, DGXIV, Lignes directrices pour l’application du principe de précaution, Bruxelles, 17 octobre 1998
O. Godard, Le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, EHS-INRA, 1997
H. Jonas, Le principe responsabilité (1979) , Edition du Cerf 1990.

Ph. Kourilsky, G. Viney, Le principe de précaution, rapport au premier ministre, O. Jacob-Documentation française, 2000
P. Lascoumes, "La précaution, un nouveau standard de jugement", Esprit, novembre 1997.

M. Setbon, "Le principe de précaution en questions", Revue française des affaires sociales, n°3-4, 1997