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LA REFORME DE L'ETAT par Luc Rouban

La réforme de l'Etat sera l'un des grands enjeux des élections de 2002. Ce thème politique est très vaste puisqu'il part de la seule dimension technique de la question, par exemple les relations entre les administrations et les usagers, pour déboucher sur une réflexion approfondie concernant les fonctions et le rôle d'un Etat moderne dans le monde contemporain. La réforme de l'Etat recouvre donc toute une gamme de problèmes qui vont des droits des citoyens en tant qu'usagers et contribuables à la recomposition générale du cadre de l'action publique, celle-ci devant tenir compte et des demandes croissantes pour plus de libertés individuelles et de la complexité institutionnelle qui fait intervenir aujourd'hui l'Europe ou les collectivités locales dans la mise en œuvre des politiques publiques.

Pour les élections, trois grandes questions seront sans doute posées à tous les candidats et à tous les partis politiques : tout d'abord, le niveau des dépenses publiques et les moyens de contrôler leur efficacité ; ensuite, l'avenir social de la fonction publique ; enfin, les transformations du service public face à l'intégration européenne.

1.      Les dépenses publiques

La France est le pays d'Europe où le niveau des prélèvements obligatoires (comprenant les impôts et les charges sociales) est l'un des plus élevés. Rapporté au produit intérieur brut  (PIB), il n'a cessé de croître, passant de 44,9% en 1997 à 45,2% en 2000.

De 1995 à 1999, la dépense totale des administrations publiques n'a que très légèrement diminué en France, passant de 53,5% du PIB à 52,2% alors que l'Allemagne passait de 46,3% à 45,6% et le Royaume-Uni de 44,4% à 39,3%.

Un sondage SOFRES du 2 octobre 2000 (Le Monde du 10 octobre 2000) montrait que 60% des Français jugeaient excessif le montant des impôts, taxes et cotisations sociales et cela quelle que soit la catégorie socio-professionnelle ou la famille politique.

Au-delà des données économiques, la France reste l'un des rares pays occidentaux où l'Etat constitue non seulement un régulateur de l'activité économique mais également un acteur de cette activité, qu'il s'agisse d'organiser le traitement social du chômage par la création d'emplois publics ou d'emplois-jeunes, d'intervenir directement dans le règlement des conflits sociaux ou bien encore d'être à l'origine des évolutions sociales les plus importantes de ces dernières années (par exemple, les 35 heures). Le débat néolibéral de 1986-88 n'a pas pu résister à cette situation où l'Etat reste encore et toujours en France non pas un partenaire des entreprises ou des associations mais une instance de décision supérieure qui réaffirme immédiatement son rôle en cas de crise sociale ou politique grave.

D'une manière générale, le libéralisme n'a qu'une marge de manœuvre très faible en France et les partis les plus libéraux comme Démocratie libérale ne pourront sans doute faire que de la figuration faute de pouvoir proposer une nouvelle formulation de l'Etat qui soit crédible ou acceptable par les acteurs sociaux.

Comme le montre l'enquête 1997 du CEVIPOF, l'opposition droite/gauche passe sans doute plus aujourd'hui par le degré de libéralisme culturel que par l'opposition entre les partisans des nationalisations et ceux des privatisations. Pour exemple, on peut rappeler que près de 40% des personnes qui avaient voté au premier tour des législatives de 1997 en faveur du Parti socialiste se retrouvaient dans le groupe des défenseurs du libéralisme économique, selon les variables retenues par l'enquête. Symétriquement, 68% des électeurs de la droite modérée partageaient une représentation positive du service public.

Le fait que le gouvernement de Lionel Jospin ait poursuivi la politique de privatisation lancée depuis 1993 et entérine les évolutions libérales prônées par l'Union européenne tout en réaffirmant le devoir de solidarité sociale de l'Etat ne le distingue pas beaucoup, aux yeux notamment de l'extrême-gauche, d'une droite parlementaire RPR-UDF qui défend la réduction de la pression fiscale tout en tournant le dos aux programmes néolibéraux des années quatre-vingt. Ce choix entre deux compromis relativement proches peut être une source de frustration pour de nombreux électeurs qui ne voudront pas trancher entre une social-démocratie ouverte sur l'Europe et une démocratie sociale soucieuse de conserver son électorat issu des classes moyennes.

L'un des points d'ancrage du malaise démocratique en France est lié à ce décalage entre l'organisation de l'offre électorale et la montée en force d'enjeux gestionnaires qu'aucun parti ne semble vouloir prendre en charge clairement. Si une grande majorité de Français tiennent à l'Etat-providence, la demande pour une gestion publique de qualité ne cesse de croître. Le poids des impôts et des charges n'est pas seulement contesté par le patronat, les commerçants ou les professions libérales. La qualité même de l'intervention publique est remise en cause dans tous les secteurs, qu'il s'agisse de la sécurité publique, de l'éducation nationale ou de la qualité des contrôles sanitaires.

L'une des grandes questions en suspens reste l'évaluation des politiques publiques et son articulation avec la fonction de contrôle démocratique du pouvoir. Les tentatives de réforme concernant la mise en œuvre d'une évaluation de l'efficacité et de l'efficience des interventions publiques depuis le début des années 1990 ont toutes échoué, soit du fait de l'indifférence de la classe politique soit du fait d'une mauvaise articulation de l'évaluation et de la gestion quotidienne des services administratifs. La mise en place d'institutions menant des évaluations comparatives de l'action des pouvoirs publics va s'avérer d'autant plus nécessaire que les ressources fiscales vont diminuer et que se posent par ailleurs de nouvelles questions de société directement liées au développement scientifique et technologique. La question de l'expertise et de l'incertitude de l'action publique sont aujourd'hui au cœur des interrogations de nombreux électeurs non seulement sur la pertinence des choix effectués mais également sur les conditions concrètes de mise en œuvre des actions publiques une fois les lois votées. L'affaire de la "vache folle", le stockage des produits nucléaires ou chimiques, ou bien encore les multiples possibilités qu'offre désormais le génie génétique conduisent à s'interroger sur l'organisation du débat public et le contrôle des décisions gouvernementales.

2.      L'avenir de la fonction publique

L'avenir de la fonction publique est certainement l'une des grandes interrogations politiques des prochaines années. La France n'a pas souscrit au modèle du new public management tel qu'il s'est développé depuis 1979 au Royaume-Uni et dont bien des éléments ont été repris à divers titres par la plupart des pays européens, du Nord comme du Sud.

L'une des premières questions est celle du nombre de fonctionnaires et, plus généralement, d'agents publics. La France reste, avec la Suède, l'un des pays où la proportion des agents publics rapportée à l'emploi total reste importante : de 1985 à 1997, cette proportion est passée de 22,8% à 24,7% alors que l'Allemagne restait stable à 15,5% et que le Royaume-Uni passait de 21,7% à 13,8%. Bien entendu, on doit se méfier de chiffres globaux qui ne prennent pas en considération les différences juridiques ou les types d'emplois publics. Néanmoins, le poids économique et social de l'emploi public en France demeure un facteur central de la vie politique.

Tout d'abord, le coût de la seule fonction publique de l'Etat représente 40% du budget annuel, le montant des dépenses induites (rémunération, cotisations, pensions, frais divers) s'élevant en 1999 à 732 milliards de FF. La question est donc posée de savoir comment réorganiser les flux de recrutement afin et de satisfaire les priorités politiques (notamment la demande plus forte en matière d'éducation et de sécurité) et de limiter la croissance globale des effectifs.

Un autre sujet de préoccupation tient au fait que l'on a souvent utilisé la politique de la fonction publique moins pour gérer et organiser la carrière des fonctionnaires que pour lutter contre le chômage sans avoir toujours d'idée précise quant à l'avenir professionnel des personnes que l'on recrutait. La résorption de l'emploi précaire ou des emplois contractuels est loin d'être achevé et la création quasi-permanente de catégories spéciales comme celle que constitue une partie des emplois-jeunes conduit à rendre floues les contours de l'emploi public. Un Observatoire de l'emploi public a été créé aux seules fins de savoir comment tracer des frontières très perméables.

Un troisième point concerne la crise sociale permanente qui traverse la fonction publique depuis la seconde moitié des années quatre-vingt. Les conflits du secteur public dépassent en fréquence et en volume les conflits du secteur privé et leur impact sur les usagers est souvent très sensible. Ce haut niveau de conflictualité ne peut être expliqué par un "corporatisme" naturel des fonctionnaires mais bien plutôt par un sentiment de déclin social. C'est la déstructuration des métiers de la fonction publique (que l'on peut mesurer par le niveau très élevé de maladies professionnelles dans certains secteurs ou par les demandes de mutation) ou l'indéfinition des missions qui sont à l'origine de ce profond malaise. Les réformes réussies depuis quinze ans sont précisément celles où le métier a été placé au centre d'un diagnostic et d'un débat collectif organisé entre les fonctionnaires et l'Etat (notamment à l'Equipement, à la Défense).

Cette interrogation sur l'avenir professionnel se double d'une question plus générale concernant le degré de spécificité qu'il convient de garder à la fonction publique au regard du secteur privé. La réforme de l'Etat ne peut pas passer purement et simplement par la transposition des règles appliquées au secteur privé. Deux grands sujets d'inquiétude demeurent aujourd'hui.

Tout d'abord, la question de la RTT et des 35 heures. Dans le secteur privé, la logique de la RTT était d'offrir une avancée sociale aux salariés moyennant plus de souplesse dans l'utilisation du personnel par les entreprises et des créations d'emplois. Cette logique est difficile à appliquer dans le secteur public étant donné qu'il est politiquement difficile de recourir systématiquement à des créations de postes. De plus, on se heurte de plus en plus à l'impossibilité de substituer un fonctionnaire à un autre sur des emplois très qualifiés. Or la fonction publique est de plus en plus une fonction publique de cadres, la proportion d'employés ne cessant de diminuer. La RTT dans la fonction publique se heurte aux pratiques professionnelles des cadres dont l'horaire hebdomadaire de travail dépasse souvent les 45 heures sans que le système de rémunération soit calé sur les "performances" individuelles. A terme, il faudra choisir entre soit de nouvelles dépenses budgétaires soit une baisse générale de la productivité dans le secteur public. Cette question a déjà fait l'objet de conflits dans le secteur public hospitalier. Une solution serait de revoir entièrement le système des corps et surtout la situation des cadres experts au sein de la fonction publique.

Un second problème reste bien évidemment celui des retraites. Le déficit démographique entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités est bien plus important dans le secteur public que dans le secteur privé : le nombre de fonctionnaires civils actifs pour un retraité passera de 2,5 en 1995 à 1,4 en 2015. Les divers scénarios bâtis notamment par le rapport Charpin, Commissaire général du Plan, montrent que dans la meilleure des hypothèses de croissance (qui est n'est plus qu'un souvenir aujourd'hui) le coût budgétaire annuel de cet écart serait de l'ordre de plusieurs centaines de milliards de FF. Tous les pays européens ont déjà entrepris de réformer les régimes de retraite des fonctionnaires. Cependant, la crise de 1995 a créé un blocage politique que la campagne de 2002 ne permettra sans doute pas de surmonter.

L'ensemble de ces problèmes professionnels et sociaux va certainement jouer sur le vote des fonctionnaires, qui constituent le noyau dur de l'électorat de gauche et le sixième de tout l'électorat (mais bien plus si l'on compte l'entourage familial). Les résultats des dernières élections montrent néanmoins que la fidélité à la gauche n'implique pas nécessairement la fidélité au Parti socialiste, les enseignants étant de plus en plus attirés par l'abstention, le vote écologiste ou d'extrême-gauche. Les valeurs des cadres du secteur public, quant à eux, ont évolué vers davantage de libéralisme économique même s'ils sont encore toujours plus à gauche que les cadres du privé.

3.      L'avenir du service public

Les enquêtes montrent que les Français restent très attachés au service public, et cela quelles que soient leurs préférences partisanes. Il existe à ce titre un véritable paradoxe français : le soutien au service public ne vient pas contredire un très fort attachement à la construction européenne alors même que celle-ci ne reconnaît pas la notion de "service public" à la française.

A terme, il faudra résoudre la contradiction grandissante entre une politique européenne de libéralisation, qui débouche sur de futures directives concernant l'ouverture à la concurrence de tous les services publics, et le rôle politique central du service public en France comme garant de la solidarité sociale et d'une politique de redistribution. Bien que la Commission de l'Union européenne ait fréquemment rappelé que les services d'intérêt général faisaient partie de la culture commune des Européens, il n'en demeure pas moins vrai que les transports publics comme les secteurs du gaz ou de l'électricité devront subir à moyen terme le sort du secteur des télécommunications.

Cette ouverture à la concurrence, si elle est abondamment étudiée par les économistes, pose de nombreuses questions politiques. Une question tenant tout d'abord à l'architecture institutionnelle : devra-t-on, et comment, généraliser des instances de régulation ? Passer d'une administration d'intervention ou de production à une administration de régulation imposera de revoir tous les schémas concernant la participation des usagers sauf à tomber dans une pure logique libérale où le marché seul décidera sous le contrôle du juge. Mais quelle efficacité aura ce juge ? Une autre question tient encore au fait que les entreprises publiques constituent en France des pôles de l'activité syndicale. Quel sera l'avenir des syndicats du secteur public dans un contexte de libéralisation européenne ? Enfin, peut-on penser que les gouvernements se priveront des services publics comme moyens d'intervenir sur la société française ?

L'avenir des services publics n'est pas nécessairement celui d'une privatisation générale car le bilan des réformes menées en Grande-Bretagne montre un mécontentement grandissant des usagers alors même que les avantages financiers de telles opérations restent parfois douteux. C'est ainsi que Railtrack, la société privée gérant les infrastructures ferroviaires en Grande-Bretagne, a été mise sous administration judiciaire pour faillite en octobre 2001. Dans un contexte de ralentissement économique et de reprise du chômage, appelant par conséquent des investissements publics importants, une politique de privatisation très ambitieuse paraît difficile à lancer.

Pour en savoir plus

Sabino Cassese, Vincent Wright (dir.), Les transformations de l'État en Europe, Paris, La Découverte, 1996.

Luc Rouban, "L'Europe comme dépassement de l'Etat ?", Revue Suisse de Science Politique, 4, décembre 1998, pp. 57-79.

Geert Bouckaert et Christopher Pollitt, Public Management Reform, A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000

Luc Rouban, "Quelle réforme pour l'Etat en France ?", Futuribles, 263, avril 2001, pp. 5-22.

Luc Rouban, "La culture politique du secteur public : les chemins de l'utilitarisme", dans Pierre Bréchon, Annie Laurent, Pascal Perrineau (dir.), Les cultures politiques des Français, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, pp. 241-258.

Luc Rouban, "Les fonctionnaires face à la vie professionnelle : attentes et représentations", Revue Administrative, 316, juillet-août 2000, pp. 417-428.

Luc Rouban, Les fonctionnaires, Le Cavalier Bleu, Paris, 2001.

Luc Rouban, Les attitudes politiques des fonctionnaires – Vingt ans d'évolution, Les Cahiers du CEVIPOF, n°24, mai 1999, 92 p.

Luc Rouban, "Le service public face à l'opinion : la fin des clivages idéologiques ?", La Revue Administrative, suite de deux articles parus dans les numéros 305, septembre-octobre 1998 (pp. 645-653) et 306, novembre-décembre 1998 (pp. 764-773).

Luc Rouban (dir.), Le service public en devenir, Paris, L'Harmattan, coll. Logiques politiques, 2000.

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