t
 
 
  Références historiques - Cartographie des 20 dernières années - Analyse et enjeux
Les programmes des élections 2002 - Ephéméride - Liens
 
 

POLITIQUE DE DEFENSE : DES ELECTIONS SANS ENJEUX ? par Bastien Irondelle, IEP de Paris (CERI), ATER à l’IEP de Lille

Attentats du 11 septembre dernier, "guerre" contre le réseau Al-Qaida, essais nucléaires indiens et pakistanais, projet américain de défense antimissile, enseignements de la guerre du Kosovo, mise en place de la force européenne de réaction rapide, développement de la Politique européenne commune de sécurité et de défense, libération des derniers appelés du contingent, crise de la gendarmerie, avertissements publics des Chefs d'état-major sur la dégradation du moral des armées, avanies répétées du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle : les indicateurs ne manquent pas pour conclure que la défense devrait être l'un des principaux enjeux des élections de 2002. Elire le président de la République n’est-ce pas désigner le Chef des armées, détenteur du pouvoir nucléaire ?

Et pourtant, inclure la défense parmi les grands débats des élections de 2002 peut sembler paradoxal.

Traditionnellement, en effet, la politique de défense n’occupe qu’une place marginale lors de la campagne électorale, fut-elle présidentielle. Généralement ignorée lors des consultations législatives, la place qui lui est accordée lors de l'élection du chef de l'Etat est inversement proportionnelle au rôle du président de la République dans la gestion du "domaine réservé". Ainsi, en 1995 les questions de défense étaient quasiment absentes des programmes des candidats. Elles ne s'immiscèrent dans le débat qu'au second tour sous la forme d'une polémique convenue sur la reprise des essais nucléaires et d'un débat biaisé sur le service national.

La pérennité du "consensus" sur la défense contribue à cette euphémisation du débat sur les questions de défense. Si l'atténuation du clivage droite / gauche est une tendance générale, son expression la plus achevée est sans doute à rechercher dans le domaine de la défense. L'électeur lambda, comme l'observateur averti, est bien en peine de trouver la moindre différence entre une politique de gauche et une politique de droite. Pierre Mauroy, premier Chef de gouvernement socialiste de la Ve République ne déclarait-il pas: "Je suis certes le Premier ministre du changement mais il y a au moins un point sur lequel la permanence s'impose : les impératifs de la défense" (Discours à l'IHEDN, 14 septembre 1981). Dans les Etats-majors politiques, prévaut la doctrine qu'il y a peu, sinon rien, à gagner sur les questions de défense. Le prétendant au second tour est cependant soumis à l'impératif d'offrir une image de "présidentiable crédible", d'affirmer sa stature d'homme d'Etat. Les questions de défense et de politique internationale jouent ici rôle déterminant, qu’illustre la "conversion" de François Mitterrand et du Parti socialiste à la dissuasion nucléaire à la fin des années 1970. L'empressement d'un Alain Madelin à se rendre à Kaboul sous les projecteurs des caméras de télévision montre que l’impératif demeure. L'inquiétude et la déception ressenties dans l'entourage de Jacques Chirac face à son incapacité à "faire le trou" à "décrocher" le Premier ministre dans les sondages malgré son investissement massif dans rôle de Chef des armées lors des opérations en Afghanistan et le bénéfice d'une conjoncture internationale favorable à l'aura de la fonction présidentielle, confirment que c'est bien sous cet angle que les questions de défense peuvent jouer un rôle indirect dans le résultat du scrutin.

Mais comme la politique internationale, les questions de défense apparaissent au plus bas dans la hiérarchie des priorités des électeurs, loin derrière l'emploi, l'éducation, la protection sociale ou la sécurité. Si la sécurité est sans doute l'un des grands enjeux de la campagne électorale, les attentes des Français ne portent pas sur son volet militaire mais bien davantage sur les questions de sécurité intérieure que ce soit de sécurité quotidienne (délinquance) ou de lutte contre le terrorisme. Les préférences des électeurs ne portent guère sur la politique de défense proprement dite, sur le niveau de l'effort de défense, les missions des armées, les orientations stratégiques ou les choix en matière d'armement. Etudes électorales et sondages d'opinion soulignent le rôle marginal des questions de défense dans les déterminants du vote et l'issue du scrutin. Dans le cas des prochaines échéances, deux séries de facteurs se conjuguent pour renforcer ce constat. Certains sont structurels: ils tiennent au primat de la continuité dans la conduite de la politique de défense, d'autant que les grands choix ont été effectués en 1996. D'autres sont conjoncturels : ils renvoient à la cohabitation depuis 1997.

L'année 2002 constitue le terme de la première des trois lois de programmation militaire, prévues pour mettre en œuvre la restructuration complète de l'outil militaire, décidée en 1996. Ces trois lois pluriannuelles doivent permettre la réalisation du modèle d'armée Armées 2015. De l’adoption de l'armée professionnelle à la modernisation de la dissuasion nucléaire, en passant par la suspension du service national et la réduction d'un tiers du format des forces : les grands choix structurants pour l'évolution de l'outil militaire ont été effectués en 1996 et sont en cours de mise en œuvre. Les deux principaux candidats "probables" à l'élection présidentielle, Jacques Chirac et Lionel Jospin, ont été pleinement impliqués dans la définition de ces orientations : le premier en décidant des grandes lignes de la réforme, le second en avalisant et en confirmant ces choix lors de la cohabitation. Politiquement, ces deux candidats sont donc fortement liés par le bilan de la période 1995-2002, d'autant que c'est sous leur autorité partagée qu'a été adoptée la future loi de programmation militaire qui couvre la période 2003 à 2008. A l’exception des Verts, du Parti communiste et des partis d'extrême droite, ces orientations font l'objet d'un accord parmi les formations politiques. Si des nuances se font sentir, principalement sur la dimension européenne de la politique de défense, les uns pour souhaiter son renforcement (François Bayrou), les autres pour limiter son extension (Jean-Pierre Chevènement), personne parmi les prétendants à l'Elysée ne remet en cause les orientations fondamentales de la politique actuelle.

Alors qu'avec la professionnalisation totale des forces armées, la Défense achève une mutation historique et une réforme sans équivalent dans les autres secteurs de l'Etat, il est hautement improbable que les échéances présidentielles et législatives conduisent à de nouveaux changements importants dans ce secteur. D'autant que les armées parallèlement à la conduite de cette transformation ont été abondamment sollicitées tant sur le plan intérieur avec la multiplication des missions exceptionnelles de service public liées aux catastrophes naturelles (tempêtes, inondations) ou industrielles (naufrage de l'Erika), et le renouvellement du plan Vigipirate renforcé pour faire face aux risques terroristes, que sur le plan extérieur avec les opérations extérieures et la guerre du Kosovo. Tous les indicateurs attestent que les armées achèvent cette période "fatiguées".

Les échéances électorales de 2002 feront-elles exception à cette règle, trop souvent vérifiée, de l'atonie du débat politique sur les questions de défense en France ?

A l'horizon du quinquennat, la politique de défense devra en effet affronter plusieurs défis majeurs, dont le malaise grandissant au sein des armées n'est pas le moindre. Est-il usurpé de parler de crise de l'institution militaire ? Certainement pas si l'on considère les mouvements de grève et les manifestations qui ont affecté la gendarmerie, pour la première fois de son histoire. Cette crise ouverte de la gendarmerie soulève des problèmes de fond qu'aura sans doute à affronter le prochain gouvernement. Le premier tient à la redéfinition des rôles et à la révision de la carte territoriale entre la police nationale et la gendarmerie, qui dépend du ministère de la Défense dans la mission de sécurité publique : fusion des différents services dans la création d'un grand ministère de la sécurité publique (avant-projet de l'UDF), sortie la gendarmerie du giron de la Défense, création d'une garde nationale pour décharger les troupes professionnelles de leur missions sur le territoire national (projet du RPR). Les propositions ne manquent pas. Le second problème de fond porte sur la représentation et la défense des intérêts collectifs au sein de l'institution militaire. Dans sa version la plus "naturelle", il se pose sous la forme de l’existence d’organisations professionnelles au sein des armées (syndicalisme).

Cette crise est-elle circonscrite à la seule gendarmerie ? Probablement pas si l'on mesure l'inquiétude qu'elle a suscité, particulièrement au sein des Etats-majors, qui craignaient une contagion vers les autres armées, crainte jugée suffisamment plausible pour que le Chef d'Etat-major des armées l’exprime publiquement. Ces dernières années, les Chefs d'Etat-major ont plusieurs fois saisi l'occasion d'exprimer le malaise qui grandit dans leurs rangs : le Chef d'état-major de l'armée de terre avertissant de la "surchauffe" que connaît son armée ; le Chef d'état-major des armées, le plus haut responsable militaire français, dénonçant la "paupérisation" des armées. Le président de la République lui-même s'en est fait l'écho en affirmant que "nos armées connaissent un sentiment de lassitude et le moral est moins bon qu'il ne devrait l'être" (Visite à Colmar, 29 juin 2001).

Or cette crise latente intervient au moment où l'armée professionnelle, décidée en 1996, va entrer en régime de croisière. Après la libération anticipée des derniers appelés du contingent, en décembre 2001, les armées vont pour la première fois devoir fonctionner sans l'apport du service national. Si la phase de transition du système de l'armée mixte vers l'armée professionnelle était particulièrement délicate et s'achève avec succès, les défis qu'auront à affronter les armées dans les années à venir en termes de recrutement sont tout sauf négligeables. Alors qu'elle souffre d'un déficit chronique de personnels civils, les armées vont devoir recruter près de 30 000 nouveaux engagés chaque année, sans bénéficier du réservoir que lui offrait auparavant le service national. Le défi du recrutement, se pose en termes de quantité, mais aussi de qualité des candidatures : désormais les armées ne bénéficient en moyenne que de moins de 2 candidatures pour un poste, avec des seuils à 1.4 pour certains segments de l'armée de terre. Conjugué avec la crise latente du moral, le problème du recrutement suscitera dans les années à venir une pression à la hausse des dépenses liées à la condition militaire (soldes, conditions de vie et d'habitat, formation, reconversion).

Or depuis une décennie, la croissance des dépenses de fonctionnement se fait au détriment des investissements en matériels qui sont régulièrement amputés pour financer le recrutement, l'entretien et l'entraînement des soldats. Ce mouvement s'est accéléré depuis 1996 avec la professionnalisation qui s'avère plus coûteuse que prévue. Le mouvement de réduction du budget militaire depuis 1991 s'opère par le biais d'annulations de certains programmes d'armement, la réduction du nombre de matériels commandés ou l'étalement de leurs livraisons dans le temps. La poursuite de cette érosion des crédits consacrés à l'équipement des armées met en péril la réalisation du modèle d'armée Armées 2015. Dores et déjà l'armée de terre sait qu'elle ne pourra escompter que 354 chars Leclerc au lieu des 406 prévus ; l'objectif de 300 avions de combat de type Rafale ne sera pas réalisé. Les premiers exemplaires de l'avion de transport stratégique A 400 M ne seront livrés, au mieux, qu'en 2008. Les hélicoptères de transport NH 90 le seront à partir de 2011. La décision relative à la construction d'un second porte-avions est reportée à la fin de la prochaine programmation, en 2008. Ce n'est qu'en 2006 que l'armée de l'air disposera de son premier escadron de Rafale, 20 ans après le premier vol de l'appareil. Dans le même temps, les taux d'indisponibilité de certains systèmes d'armes atteignent des niveaux préoccupant : en décembre 2000 plus de 40 % du parc aérien se trouvait hors d'état de voler ; seuls 60 % des chars AMX-30 B-2 sont en état de marche ; le taux d'indisponibilité atteint 55 % pour certains hélicoptères.

Sur le plan international, la politique de défense du prochain gouvernement devra prendre en compte quatre séries de facteurs : les enseignements des opérations militaires ; l’accélération de la prolifération des armes de destruction massives et le développement par les Etats-Unis d’une défense antimissile ; les conséquences de « l’hyperterrorisme » ; la concrétisation de l’Europe de la défense.

Sur le plan opérationnel, les engagements récents des armées françaises ont souligné les faiblesses du dispositif français dans certains domaines essentiels (transport stratégique, missiles de croisière, moyens de renseignement, de commandement, capacité de frappe de précision à distance de sécurité…). Pour faire face à la prolifération des armes de destruction massives, il est prévu de développer un système de défense antimissile de théâtre pour les forces envoyées en opérations extérieures. La modernisation de l’arsenal repose sur le développement du missile M 51, d’une portée de 8 000 km, essentiellement destiné à dissuader la Chine et l’acquisition d’une capacité de frappe de précision (missile ASMP A) pour dissuader les « Etats-voyaux ». La reprise de l’effort budgétaire dans le domaine nucléaire, le financement des nouvelles capacités dans le domaine classique, conjugués au fardeau des grands programmes lancés au milieu des années 1980 (char Leclerc, porte-avions Charles de Gaulle, avion Rafale) sont incompatibles avec les 0.8 % de croissance prévus pour les achats d’équipement dans la prochaine programmation. Or quelle que soit la majorité issue des élections législatives, elle ne disposera pas d’une marge de manœuvre importante pour augmenter le budget de la défense, face à la pression des autres demandes sociales (éducation, emploi, social, sécurité…)… bien au contraire. En interne, à moins d’en passer par une nouvelle réduction du format des armées, incohérente avec la multiplication des missions, la recherche de moyens budgétaire ne peut découler que de réformes en profondeur de la Direction des constructions navales et du GIAT.

Le décalage manifeste entre les ambitions affichées et les moyens budgétaires alloués et donc la réalité des dotations d’équipement risque donc de se creuser de manière préoccupante. A vouloir courir tous les lièvres à la fois, la politique de défense française risque de « boxer trop au-dessus de sa catégorie ».

Pourtant, c'est en marge de cette dimension classique, que se situent sans doute les véritables enjeux pour la défense. Trois formes de risques se dégagent pour les années à venir : la vulnérabilité des grands réseaux d'énergie, d'information et de télécommunications ; la double prolifération des armes de destruction massives, notamment biologiques et chimiques, et des vecteurs (missiles) ; le terrorisme. Pour la sécurité national les défis de la prochaine décennie sont davantage révélés par la « révolution stratégique » qu’incarnent l’attentat perpétré à l’aide de gaz Sarin par une secte contre le métro de Tokyo en 1995, et les événements du 11 septembre, que par les enseignements du Kosovo ou de l'opération en Afghanistan. Ces enjeux mettent l’accent sur la fonction de protection qu’elle soit assurée par les moyens de la défense ou par la protection civile, qui demeure pourtant le parent pauvre du dispositif de défense français.

La concrétisation de la Politique commune de sécurité et de défense au sein de l’Union européenne sera l’un des principaux dossiers du quinquennat. Elle renouvelle le dilemme fondamental de la politique française depuis 40 ans : celui de la solidarité avec ses alliés. Il se décline tant au niveau de l’Union européenne (Quelle autonomie pour l’Europe de la défense ? Quelle capacité d’action et de décision ? Quels mécanismes de décision ?) qu’à l’intérieur du cadre européen (quelle autonomie pour la France dans le contexte de la PECSD ; quelle place pour la dissuasion française ?). Ces avancées, illustrées par la déclaration d’opérationalité de la PESCD lors du dernier sommet de Laeken, imposeront une clarification des relations entre la France et l’OTAN et sans doute une révision de la position actuelle. A moins d’un revirement sur la dimension européenne (JP Chevènement), il est propable que le prochain président de la République sera amené à reprendre les négociations en vue de la réintégration de la France dans l’OTAN.

C'est donc le rapport entre les dimensions nationale et internationale de la politique de défense qui se trouve posé sous deux angles : celui de l'équilibre entre la défense du territoire et la projection extérieure de la puissance militaire (ce débat n'est pas que théorique comme le montre l'exemple des systèmes de défense antimissiles. La France a fait le choix de protéger ses troupes en interventions extérieures grâce à de tels systèmes, mais pas le territoire national) ; celui de la dimension européenne de la défense française.

Alors que dans les années qui viennent la défense devra affronter des enjeux essentiels (missions des armées ; relations entre l’armée et la société ; décalage entre les ambitions et les moyens ; articulation entre sécurité intérieure et extérieure entre défense militaire et défense non-militaire ; équilibre entre dimensions nationale et européenne), la défense ne sera probablement pas un enjeu de l'élection présidentielle et moins encore des élections législatives.


Références historiques - Cartographie des 20 dernières années - Analyse et enjeux
Les programmes des élections 2002 - Ephéméride - Liens - Page d'accueil