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Un second souffle pour la décentralisation, quel enjeu pour la campagne présidentielle ?
Par P
atrick Le Galès (Cevipof Sciences Po Paris) et Charlotte Halpern doctorante (Cevipof Sciences Po Paris)

Voici quelques mois alors que le débat pour l'élection présidentielle s'esquissait à peine, le "second souffle de la décentralisation" est apparu comme l'un des thèmes susceptible de mobiliser les candidats pendant leur campagne. Le débat sur la Corse a fait bouger les esprits, a provoqué de nombreuses polémiques et radicalisé les soutiens et les oppositions à l'égard d'une poursuite de la décentralisation.

Six mois plus tard et à quelques semaines de l'échéance, force est de constater qu'il n'en est rien. Certes, l'on pourra arguer à juste titre qu'aucun thème ne s'impose vraiment dans cette campagne qui a bien du mal à se lancer, si ce n'est celui de l'insécurité. Sauf coup de théâtre, la décentralisation ne sera pas un enjeu majeur de l'élection.

Faut-il ranger au tiroir les espoirs de grand soir institutionnel, les multiples réformes envisagées et en rester aux 154 propositions du rapport Mauroy, propositions mesurées et contestées  ? Sans doute pas. Les recherches sur les politiques publiques nous ont appris depuis longtemps que les transformations des politiques publiques ne passaient pas toujours par la politique ou par les élections. Au contraire, dans bien des cas, les "policies", c'est-à-dire les politiques publiques ont des effets majeurs sur la politique. Qui aurait pu penser lors de la campagne législative de 1997 que le PACS serait l'une des réformes majeures du gouvernement Jospin ?

Faisons donc l'hypothèse que même si la décentralisation ne fait pas ou peu débat dans la campagne électorale, des réformes significatives devraient voir le jour avant 2004, échéance des prochaines élections régionales.

Alors que les manifestations célébrant le vingtième anniversaire des lois de décentralisation se préparent, un ensemble de rapports, de propositions, a été élaboré depuis deux ans. Ce court article vise à reprendre certaines des propositions qui se dégagent de ces différents rapports puis de voir celles qui semblent bénéficier du soutien de différents candidats. La liste de ces différents rapports serait  trop longue à mentionner mais notons tout de même les principaux, à savoir, le rapport Mauroy, le rapport Mercier / Delevoye du Sénat, le rapport Portelli de l'Institut de la Décentralisation ou encore le rapport Brunet-Lechenault du Conseil Economique et Social, sans oublier des notes préparées plus discrètement à l'ombre des ministères et au sein des partis.

Le dépouillement de ces différentes sources donne à voir quelques thèmes qui seront sans doute au cœur des réformes à venir. Comme toujours, ces thèmes sont portés et promus par les groupes réformateurs dans la majorité et l'opposition. Dans les deux camps, de façon moins publique, les freins aux dites réformes restent évidemment puissants. Et le clivage ne se fait pas entre « Jacobins » et « Girondins », mais entre les partisans d’un renforcement de la déconcentration et les partisans d’une redistribution des compétences entre les échelons dans la perspective de l’intégration européenne.

Plusieurs enseignements peuvent être tirés de l'étude de ces différents rapports.

1)      L'intercommunalité est aujourd'hui acceptée, célébrée, reconnue. Le succès des lois de 1999 ne se dément pas, elle passe dans les mœurs[1]. Si certains effets inattendus se font jour (difficulté de mise en œuvre, résistance des communes, organisation d'intercommunalités de défense contre la ville - centre au sein de certaines agglomérations), la dynamique semble bien engagée. En revanche, ce thème est largement absent des programmes des partis tels qu'ils apparaissent en ce début de 2002. Le vote de la loi "Démocratie de proximité" a renvoyé à des débats ultérieurs la discussion sur l'élection des présidents de communautés d'agglomération[2]. Le débat reste vif sur ce point au sein des principaux partis de la majorité et de l'opposition. Le dernier congrès de l'Association des Maires de France a bien marqué le raidissement des maires de gauche et de droite, et les programmes des partis s'engagent peu sur ce point. Un second point reste en suspens, la réforme des finances locales, et c’est essentiellement à ce chantier que devra s’atteler le prochain Gouvernement. Un rapport sur la base duquel une première série de propositions pourra être énoncée a d’ailleurs été présenté au Parlement par le Gouvernement Jospin en décembre 2001. Si tout le monde semble favorable à la réforme, la question des moyens reste entière et suspendue à une réforme de la Dotation Générale de Fonctionnement.

2)      Les régions semblent avoir le vent en poupe. La plupart des rapports sur l'avenir de la décentralisation donnent un rôle accru à la région. Le changement du mode d'élection (notamment le changement de circonscription) semble lui donner une légitimité nouvelle. Si jusqu'à présent, le développement des conseils régionaux ressemble à une très longue marche, les réformateurs de gauche et de droite semblent prêts à lui donner des moyens et des compétences supplémentaires. Ce transfert de compétences vers les régions accompagnerait les tentatives de réorganisation de l'Etat dont les moyens financiers d'intervention dans de nombreuses politiques produisent frustrations et insatisfactions. Les domaines envisagés concernent la culture, l'environnement, les transports, l'éducation. Il est intéressant de constater que les groupes les plus favorables au renforcement significatif des régions se trouvent à la fois au sein de ministères de l'Etat et au sein de l'opposition. UDF et RPR (dans une moindre mesure). Ces derniers, tout en vantant les mérites de la coordination et de l'équilibre entre les différents niveaux, ont clairement pris position en faveur des régions. Les présidents de région comme Jean-Pierre Raffarin ou François Fillon ont fait des propositions précises qui irait dans le sens d'un second souffle de la décentralisation[3], qui rencontrent des échos soit chez les présidents de région socialistes (Robert Savy, Jean-Paul Huchon) soit chez les Verts[4], mais assez peu au sein du Parti socialiste ou du Parti communiste.

3)      Le département est sur la défensive, il cristallise les débats. L'évolution est assez forte. Il suffit de se souvenir de la prééminence des présidents de conseils généraux au sein du gouvernement Balladur. Certains rapports comme celui de l'Institut de la Décentralisation ou certains groupes de travail au sein de l'Etat envisagent ouvertement la suppression du département ou sa transformation en niveau administratif de coordination. Ces positions sont peu reprises ouvertement au sein des programmes des partis sauf chez les Verts et par des individus notamment certains leaders centristes alsaciens et bretons. Les tenants du département reconnaissent clairement qu'ils sont sur la défensive. Cependant, au sein du Sénat et des principaux partis, leurs représentants font puissamment valoir leur intérêt. La plupart des rapports et des réformateurs envisagent l'évolution en tenaille : le renforcement des régions et la montée en puissance des intercommunalités vidant peu à peu de leur contenu les Conseils généraux. D'autres plus pragmatiques, notamment au sein du RPR et des Verts, ou plus audacieux comme au sein de l'Institut pour la Décentralisation, envisagent de généraliser l'expérimentation, avec des collectivités « chefs de file » et souhaitent en finir avec le raisonnement en termes de niveau ou toute tentation de grand soir institutionnel.

4)      Les questions financières sont à nouveau au centre des débats. Une évolution vers une décentralisation renforcée peut mettre à mal les ressources de certaines collectivités. Les élus sont particulièrement attentifs sur ce point. Si tous les rapports et tous les programmes envisagent plutôt des transferts, y compris financiers, l'accent mis sur les nouveaux mécanismes pour le maintien de l'égalité entre les territoires marque un clivage, cette position étant réaffirmée par la gauche et les maires de communes petites ou moyennes. Tout l’enjeu des discussions actuelles sur le renforcement de l’intercommunalité ou une nouvelle répartition de compétences au profit d’une collectivité « chef de file » tourne autour de la question de la réforme des finances locales. Si un consensus existe globalement entre tous les partis sur la nécessité qu’il y aurait à procéder à une telle réforme, la question des moyens à mettre en œuvre reste largement ouverte. Les débats qui ont eu lieu sur ces questions lors du dernier Congrès des Maires de France, ou encore à l’occasion des discussions au Sénat concernant une éventuelle inscription dans la Constitution du principe d’autonomie des finances locales[5]. Ces revendications ont été reprises à la fois par des personnalités de droite ou de gauche, et notamment par l’Association des Régions de France, tout en insistant sur la nécessaire instauration d’un système de péréquation financière qui permettrait ainsi de combler les inégalités entre les territoires.

5)      Enfin, si toutes ces questions ont été en grande majorité traitées dans une perspective franco-française par les élus des différents partis, certains « électrons libres » ainsi que tous les rapports évoqués précédemment ont souligné que la relance de la décentralisation se ferait dans le cadre de l’intégration européenne[6]. La plupart des partis politiques restent tout de même timides sur ce point dans leurs programmes respectifs.

Mis à part ces traits communs observés à la lecture des rapports publiés récemment sur la question ou des débats autour des textes de Lois adoptés au cours de la dernière législature, il reste à observer les « reliquats » de ce débat au cours de la campagne actuelle. Et force est de constater que la décentralisation n’est pas un enjeu majeur de cette campagne.  Cependant, elle peut ressurgir sous une autre forme, par exemple celle de la réforme de l'Etat. Certaines propositions notamment du RPR et de l'UEM semblent aller dans ce sens en affirmant que « la décentralisation est également et d’abord le pendant de la réforme de l’Etat »[7].

L'UDF, Démocratie Libérale et les Verts s'affichent comme les partis qui prennent le plus clairement position pour un second souffle en matière de décentralisation, en favorisant en général la région. Les propositions les plus radicales viennent depuis deux ans de l'opposition, et notamment du RPR et de l'UDF. Cela n'est pas vraiment une surprise puisque les partis de l'opposition sont toujours de fervents adversaires de la concentration du pouvoir au sein de l'Etat … tant qu'ils sont dans l'opposition. Cependant, les programmes du RPR et du Parti socialiste, ainsi que les candidats Chirac et Jospin restent timides sur ce point. Et pourtant, le candidat Chirac a ses tiroirs remplis de propositions de réforme, et pourrait, s’il le souhaite, doubler la gauche sur le terrain de la décentralisation et se réapproprier ce thème. Le débat est particulièrement vif au sein du RPR car nombreux sont ceux qui pensent qu'il est plus urgent de restaurer l'autorité de l'Etat et de l'afficher comme tel. Au sein de l'UDF, les promoteurs des régions ne peuvent faire l'impasse sur les Conseils généraux au sein desquels ce parti est très présent, tout en évoquant en filigrane sa transformation en un « échelon de « déconcentration » de la région »[8]. Le programme du candidat Bayrou insiste par conséquent sur l’application du principe de subsidiarité comme toile de fond à une éventuelle réforme de l’Etat[9].

Le candidat Jospin quant à lui ne s'est pas non plus particulièrement distingué sur le terrain de la décentralisation, ni d'ailleurs le Part socialiste, le Parti communiste ou le Mouvement des Citoyens. Dans son programme, le Parti socialiste revendique l’héritage des Lois de décentralisation de 1982, met en avant le bilan du Gouvernement Jospin sur cette question, et fait la part belle aux régions « la pierre angulaire des relations contractuelles avec l’Etat et l’Union européenne»[10].

Les débats récents sur la loi Vaillant ont cependant montré les réticences internes au Parti socialiste et l'intérêt très relatif de Lionel Jospin pour ces questions. Pour faire vite, on peut dire que les débats menés lors des discussions autour du projet de Loi sur la Corse, et du droit à l’expérimentation des collectivités territoriales ont laissé des traces. Le slogan « Oui à la décentralisation dans la République ! » lancé par Jean-Pierre Chevènement, et repris par le programme du Mouvement des citoyens fait toujours des émules au sein du Parti socialiste. En fin de compte, bien que des idées de réforme aient été lancées et que le candidat Jospin dispose d’une palette de propositions sur un éventuel Acte II de la décentralisation, ce thème ne sera pas central au cours de la campagne. A moins peut être qu’il ne soit intégré au sein d'un toilettage plus vaste des institutions comprenant une évolution du Sénat et la fin du cumul des mandats. Des pressions effectuées par les maires urbains et les élus régionaux du PS et des Verts vont dans ce sens.

En conclusion, les documents élaborés par des instances très différentes instances donnent à voir l’ampleur des réflexions et des propositions émises au cours des deux dernières années. Et bien que l’on ait pu penser que la campagne actuelle serait marquée par la question du renforcement de la décentralisation, il n’en est rien pour le moment. Cependant, certains points feront certainement l’objet de réformes dans les années à venir avant les échéances électorales de 2004 : une réforme des finances locales et le renforcement du couple intercommunalité/région. Le renforcement de la dynamique intercommunale semble d’ailleurs jouer en faveur d’une accélération de la refonte de la fiscalité locale. Les forces de résistance demeurent comme toujours importantes à gauche comme à droite, parmi les élus comme au sein de l’Etat. Espérons qu'une fois l'élection passée, le débat sur l'organisation territoriale de la République, qui ne passionne pas toujours nos concitoyens et nos élus, puisse prendre une nouvelle dimension et laisse la place à l'expérimentation.

Bibliographie

BRUNET-LECHENAULT  Claudette, La décentralisation et le citoyen, Conseil Economique et Social, Paris : Juin 2000.

GUIGOU Jean-Louis (dir.), Aménager la France de 2020 : mettre les territoires en mouvement, La Documentation française, Paris : 2000.

Pierre MAUROY (dir.), Refonder l’action publique locale : rapport au Premier ministre, coll. Des rapports officiels, La Documentation française, Paris : 2000.

MERCIER Michel (dir.), Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité, Rapport d’information n°447, 2 tomes, sénat, Paris : 2000.

PORTELLI Hugues (dir.), « Etat, organisation territoriale : de la Réforme aux évolutions constitutionnelles », in Les Cahiers de l’Institut de la décentralisation, n°5, juin 2001.Téléchargez sur le site :

NOTES

[1] Loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

[2] Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

[3] « Pour clarifier la décentralisation, il convient de rénover et de spécialiser la fiscalité locale. Cette reconfiguration fiscale doit être mise au service de la synergie institutionnelle que nous recherchons entre la région et le département », in discours prononcé par François Fillon, 17/01/2001.

[4] « Définir des blocs de compétences clairs et des collectivités « chefs de file » sur tous les grands projets contractualisés », Déclaration commune prononcée lors du Sommet de la majorité plurielle, 07/11/2000.

[5] Proposition de Loi déposée par Christian Poncelet au Sénat le 18/10/2000.

[6] C’est l’UDF qui va le plus loin sur cette question, comme le rappelait le projet de l’UDF lors de la campagne pour les élections municipales de 2001 : « La question fédérale, nous voulons la poser au sommet des institutions européennes comme sur le terrain des collectivités de proximité. Il s’agit du même combat. Ce sont les deux temps d’un même mouvement : la décision commune au sommet, la liberté politique à la base ».

[8] Proposition n°20 du programme de l’UDF pour les législatives :

[9] « Le deuxième principe auquel doit obéir la réforme de la puissance publique concerne la mise en œuvre du principe de subsidiarité de l’Europe à la commune. Il signifie que, dans l’organisation de la sphère publique, les décisions les meilleures sont celles qui sont prises au niveau le plus bas possible », projet du candidat Bayrou.

[10] Cité dans le programme du « Projet des socialistes » adopté le 26/01/2002.

 


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